V jistém smyslu je byrokracie silnější než politikové. Úředníci se bez politiků obejdou, politikové bez úředníků ne. Politikové přicházejí a odcházejí, úředníci zůstávají.

Bujení byrokracie lze potlačit jedině změnou motivace úředníků. K tomu ale potřebujeme nejprve tyto motivace pochopit. Jednu z nejpůsobivějších teorií byrokracie vytvořil Wiliam Niskanen (Bureaucracyand Representative Govemment, 1971). Podle Niskanena vyšší státní úředník sleduje své osobní cíle - zvýšení svého vlivu, prestiže a příjmu. Těchto cílů dosahuje zvětšováním rozpočtu svého úřadu. Vyšší rozpočet jeho úřadu (sekce, odboru) mu umožňuje přijmout více zaměstnanců a prosazovat pro svůj úřad více kompetencí. Více kompetencí mu přináší větší vliv a prestiž. Zvětšení jeho úřadu bývá cestou ke zvýšení jeho platu. Více zaměstnanců mu umožňuje mít více času pro sebe a pro případné vedlejší úvazky.

Politikové, kteří jsou (na rozdíl od úředníků) závislí na výsledcích voleb a na přízni voličů, nemají chuť rozpočty úřadů zvyšovat. Jenže jsou proti svým úředníkům v nevýhodě - ti mají totiž nad nimi informační převahu. Tato informační převaha úředníků nad politiky vyplývá z toho, že úřad má na svou činnost monopol - nikdo jiný danou službu nezajišťuje. Když chce například ministr vědět, co určitý odbor na jeho ministerstvu dělá a kolik k tomu potřebuje lidí a peněz, jediný koho se na to může zeptat, je vedoucí tohoto odboru - tedy člověk, který má zájem na zvětšování rozpočtu svého odboru. Tím se úřad podstatně odlišuje od soukromé firmy. Státní úřady však mají na své činnosti monopol, a proto «se neví», kolik lidí a peněz na své úkoly potřebují. Ví to pouze šéf úřadu - a ten je zainteresován na růstu svého rozpočtu. Pokud se tomu politikové brání, jejich úředníci je přesvědčují, že činnost úřadu bude ochromena. Ministrům pak nezbývá, než aby ve vládě bojovali o zvýšení rozpočtu svých resortů. Existují ovšem určité bariéry, proti bujení byrokracie. Předně je to obava a nechuť vlády zvyšovat daně. Je to nepopulární a politikové se obávají, že by ztratili přízeň voličů, což ohrožuje jejich politickou kariéru. Centrální banka chce udržet nízkou inflaci, a proto se brání tomu, aby financovala schodky státního rozpočtu.

Byrokracie přichází znovu a znovu s požadavky na zvýšení rozpočtu a v tom nachází vlivného spojence v různých zájmových skupinách, které se snaží profitovat na státním rozpočtu. Vznikají zájmové koalice byrokracie a zájmových výrobců, obchodníků a profesních svazů. A zájmové skupiny výrobců si brousí zuby na subvence a státní zakázky a byrokraté se těší na to, že vládní programy budou vyžadovat nové lidi, někdy i nové odbory, anebo dokonce nové státní instituce. Ani politická soutěž není dostatečnou hrází proti této rozpínavosti státu.Problém rozpínavosti byrokracie by mohla řešit reforma státní správy jako na Novém Zélandu. Vedoucí státní úředníci jsou do funkce jmenováni na základě konkurzu a získávají pracovní smlouvy na dobu určitou. Jejich pracovní smlouvy připomínají manažerské smlouvy v soukromých firmách. Mají v nich zakotveny úkoly, které od jejich úřadu stát objednává, a pevně dané rozpočty, které mohou k plnění úkolů použít, jak chtějí. Nikdo je neomezuje v najímání lidí ani ve stanovení jejich platů, pokud nepřekročí daný rozpočet. Politická nezávislost státních úředníků je zajištěna tím, že jejich funkční období se časově nekryje s funkčním obdobím volených politiků. Počet státních úředníků na Novém Zélandu se snížil z 88 tisíc na 34 tisíc aniž došlo ke snížení kvality státních služeb.Taková reforma státní správy ovšem vyžaduje nemalou dávku politické odvahy. Je totiž pravým opakem toho, co dnes státní úředníci od vlády očekávají - definitivy.

Robert Holman - Vysoká škola ekonomická v Praze

5.11.1999

Další informace naleznete v článku "Zeměměřictví v České republice" Zeměměřič 10/99.

Z časopisu Zeměměřič č. 10/99