Původní dokument "Stanovisko Komory geodetů a kartografů a Zeměměřické oborové rady ke stavu plnění projektu Informačního systému katastru nemovitostí (ISKN)"

Projekt ISKN je řešen v resortu ČÚZK od r. 1996, kdy byly naplno zahájeny jeho přípravy. Zatímco velký počet odborně nejzdatnějších pracovníků resortu věnuje práci pro tento projekt většinu svého pracovního času a mnozí i spoustu hodin nad běžnou pracovní dobu, za což jim patří dík nejen můj, Komora geodetů a kartografů (KGK) o tento projekt neprojevila za celou tuto dobu vůbec žádný zájem. Pouze několik odborníků z oboru se o tento projekt zajímalo a ti nejen získali informace, ale někteří byli do projektu také zapojeni. Není žádným tajemstvím, že funkce pro práci s digitální mapou zpracovala jedna z větších českých geodetických firem jako subdodávku pro systémového integrátora, další taková geodetická firma se angažuje v posuzování aplikace Dálkový přístup, získali jsme též velmi cenné připomínky významné geodetické firmy k výměnným formátům a k problematice zpoplatňování hromadných výstupů.

Pokud by dnešní opožděný zájem KGK o tento projekt byl motivován snahou o přispění k úspěšnému uvedení systému do života, byl bych velmi potěšen. Po přečtení zaslaného materiálu však mohu konstatovat pouze drobný posun oproti dřívějším stanoviskům, jejichž útočnost a nekompetentnost jejím hlavním aktérům již uzavřela cestu k dříve velmi naslouchajícím poslancům zemědělského výboru Poslanecké sněmovny. Tento posun spatřuji pouze ve snaze alespoň trochu se opírat o prostudování některých z dostupných materiálů. Bohužel neshledávám žádný výrazný posun ve schopnosti a ochotě činit na základě faktů odpovídající závěry. To je neradostné zjištění o to více, je-li pod stanoviskem podepsán nejen předseda KGK, od kterého jsem si na podobné postupy zvykl, ale také představitel Zeměměřické oborové rady (ZOR), která se deklaruje jako odborně zaměřený oborový spolek.

První harmonogram výstavby ISKN byl obsažen v materiálu pro vládu ČR, na podkladě kterého vláda přijala usnesení č. 708 ze dne 12.11.1997.

Podle tohoto harmonogramu mohly práce nerušeně probíhat pouze velmi krátkou dobu, protože harmonogram byl sestaven za předpokladu, že vládou bude schváleno také navržené financování projektu. To se nestalo, neboť vláda přijala usnesení ukládající pouze zahájit výstavbu ISKN (nikoli zajistit dle harmonogramu, jak zněl původní návrh). Důvodem pro tuto změnu byl fakt, že bylo schváleno financování v rozsahu pouze 42 mil. Kč na r. 1998, tedy oproti návrhu zásadně snížené, neboť v návrhu usnesení byl požadavek 96 mil. Kč v r. 1998, 225 mil. Kč v r. 1999 a 535 mil. v r.2000, což odpovídalo velmi seriózně provedenému odhadu uvedenému v podkladech pro vládu.

Očekávané náklady na výstavbu ISKN

Tabulka 2

Položka	Celková cena	1997	1998	1999	2000	2001
	miliony Kč
Technické prostředky	528		40	139	349
Programové prostředky	200		2	28	170
Systémová integrace a služby	150	15	54	58	16	7
CELKEM	878	15	96	225	535	7

I přes riziko z nezajištěného financování projektu se řešení podařilo zahájit a nejnutnější chybějící finanční prostředky získal ČÚZK přesunem z jiných položek své kapitoly, což umožnilo v roce 1998 na projektu intenzivně pracovat a termíny byly vcelku dodržovány. Na přelomu r. 1998/1999 však již bylo zřejmé, že odchylka od harmonogramu v r. 1999 je nevyhnutelná z těchto důvodů:

• nebylo zajištěno financování projektu v r. 1999 a potřebný finanční objem nemohl být získán přesuny uvnitř kapitoly ČÚZK
• veřejné obchodní soutěže na dodávky komponent systému byly včas ukončeny uzavřením smlouvy pouze ve 2 případech – databázový systém Oracle a SW Bentley pro práci s mapami. Se zpožděním (teprve v prosinci 1998) byla uzavřena smlouva na SW pro řízení WAN a až v únoru 1999 na HW centrální databáze. Soutěž na HW pro lokální úroveň (objemově i finančně největší zakázka) musela být zrušena a znovu vypsána v r.1999. Ani v jednom případě nebylo důvodem pochybení ČÚZK, zpoždění nastala kvůli námitkám, které byly orgánem dohledu odmítnuty.
• velmi kritickým místem projektu se stalo zajištění WAN, neboť jednání s MF o využití sítě FINET uvázla na mrtvém bodě.

Výše uvedené důvody vyvolaly nutnost posunu některých termínů etap projektu, což bylo řešeno dodatkem č. 3 smlouvy o systémové integraci. Koncové termíny tehdy měněny nebyly, přestože bylo jasné, že nemohou být dodrženy. Nikdo však nedokázal odhadnout, jaké posuny budou nutné.

V červnu 1999 byla stále nevyřešena dodávka HW pro lokální úroveň katastrálních úřadů a v neprospěch termínů projektu ISKN byla dořešena otázka využití sítě FINET tak, že k využití této sítě mohlo dojít pouze na úrovni centra v Praze. Z toho vyplynula nutnost okamžitě zajistit řešení WAN v rozsahu celé ČR objednáním služeb od komerčního provozovatele telekomunikačních sítí. Na základě veřejné zakázky byly vybrány služby SPT Telecom a smlouva byla uzavřena až 6. 9. 1999 s předpokládaným termínem splnění do konce února 2000.

Tyto nové termíny nebyly dodrženy, neboť veřejná obchodní soutěž na HW pro katastrální úřady byla úspěšně dokončena po potvrzení rozhodnutí zadavatele Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže uzavřením smlouvy s dodavatelem až 1. 11. 1999 s harmonogramem dodávek do 30. 6. 2000. Protože na tyto dodávky je vázána instalace SW produktů a zprovoznění celé WAN, došlo tak k celkovému posunu konečných termínů projektu o celý jeden rok. Tento posun je vyvolán zcela objektivními a plně dokladovatelnými skutečnostmi nezávislými na ČÚZK i na systémovém integrátoru. Bez jakéhokoli zásahu do vnitřní struktury a vazeb původního harmonogramu by toto objektivně dané zpoždění znamenalo dokončení instalací a přechodu na nový systém uvnitř resortu do 31. 10. 2000, zkušební provoz do 31. 12. 2000 a zahájení veřejného provozu až 1. 3. 2001. Vedení projektu ISKN se proto pokusilo najít řešení v přepracování návazností jednotlivých kroků vedoucích k implementaci ISKN. Proto byl zkušební provoz předřazen dokončení instalací a internímu přechodu na ISKN a byl realizován na přelomu července a srpna t.r. Byl však neúspěšný z důvodů nedoladěnosti a chyb v aplikacích a chyb v databázových produktech Oracle. To si vyžádalo čas na opravy aplikací a na vyřešení chyb Oracle přechodem na vyšší verzi produktů. Zkušební provoz byl proto opakován v listopadu t.r. a bude-li vyhodnocen jako úspěšný, bude zahájena implementace systému na začátku r. 2001. Dálkový přístup pak může být spuštěn alespoň s omezenou datovou základnou v  březnu 2001, bude-li již účinná dokončovaná vyhláška o poskytování údajů z katastru.

Dovozuje-li kdokoli z faktu, že u tak velkého projektu je nutné v jeho průběhu zapracovávat nové změny v aplikacích, že projekt byl špatně připraven z hlediska zadání, pak to svědčí pouze o jeho nezkušenosti a neschopnosti tak velké projekty posuzovat. Změny v průběhu velkých projektů jsou zcela běžnou součástí jejich realizace, protože řešená problematika je velmi složitá, je v neustálém vývoji a dochází ke změnám prostředí i použitých technologií, neboť takové projekty vznikají a realizují se déle, než je cyklus technologických změn v IT. Zadání projektu je veřejně známé, celá zadávací dokumentace byla k dispozici v době zadávání systémové integrace. Podstatným dokumentem z hlediska obsahu a funkčnosti ISKN je úvodní studie č.j. 3223/1996 -22, schválená předsedou ČÚZK Ing. Jiřím Šímou, CSc. 14. 10. 1996. Ta je poskytována komukoli, kdo o ní požádá. Také informování o projektu na www ČÚZK a APP a četná vystoupení na toto téma na konferencích jsou ukázkou nezvykle velké otevřenosti při poskytování informací o tomto projektu. Stinnou stránkou tohoto otevřeného přístupu je ale to, že každý se může snadno dozvědět o každém posunu v harmonogramu projektu a třeba bez znalosti všech souvislostí jej kritizovat. To se projektům tohoto typu v soukromém sektoru nestává, přestože mají také svá zpoždění, neboť informace o nich jsou často zveřejňovány až v samém závěru realizace. Projekt ISKN je hrazen z veřejných prostředků, proto chápeme informování o jeho průběhu jako povinnost.

Odborná veřejnost má k dispozici dostatek informací, pokud má o ně zájem, což nelze říci o KGK. Jedinou žádost o poskytnutí jiných informací, než které jsou veřejně publikovány, obdržel ČÚZK až v závěru srpna 2000 od KGK a vyhověl jí v mezích metodického pokynu vlády ČR k poskytování informací podle zákona č. 106/1999 Sb. Dlužno poznamenat, že šlo o první a dosud jedinou žádost KGK o informace o tomto projektu. Průběh projektu je kontrolován k tomu zřízenými orgány řízení projektu, informace jsou podávány vládě, Radě vlády pro SIP, Ministerstvu financí ČR. V závěru projektu bude pořízen audit, jehož cílem je vyhodnotit splnění cílů a požadavků na systém i splnění smluv. Jako každá velká investice ze státního rozpočtu bude na závěr projektu kontrolována nejprve vnitřním kontrolním útvarem ČÚZK, dále bude jistě kontrolováno hospodaření s prostředky státního rozpočtu na tomto projektu Ministerstvem financí a jistě bude tento projekt předmětem kontroly NKÚ.

S faktem, že v době uvedení ISKN do provozu budou digitální mapy pokrývat pouze část území ČR, počítá již úvodní studie ISKN, např. v kap. 7. Datový obsah nového ISKN str. 50. Data digitálních katastrálních map budou do systému dodávána průběžně až do r. 2006. Jedním z hlavních důvodů pro budování ISKN, který je uváděn ve všech koncepčních materiálech resortu, je návaznost na dokončení digitalizace souboru popisných údajů katastru, který obsahuje jak řadu technických údajů o nemovitostech, tak údaje o věcných právech k nemovitostem. Tímto velmi narostla datová základna katastru a její správa dnešním systémem je víc než problematická. Tvrzení, že ISKN nebude připraven na práci s digitálními mapami vzniklými digitalizací starých map, je velmi nepřesné, tato věc bude v ISKN do jeho implementace dořešena. Je pravdou, že 28. 6. 2000 tato věc ještě dořešena nebyla, a je také zřejmé, že v době zadání ISKN nebyla technologie vzniku a vedení této části mapového fondu stanovena resortními technickými předpisy, proto jde o změnu v průběhu řešení projektu. V době zahájení implementace ISKN bude k dispozici digitální mapa v rozsahu přibližně 2 000 k.ú., tj. 15 % z jejich celkového počtu, v závěru r. 2001 by měla být digitální mapa asi v Ľ k.ú. v ČR.

1. Absence části dat není věcí funkčnosti systému, data digitálních map by měla být do systému dodávána tempem vyšším než 10 % území ČR ročně. Bez vyřešeného systému pro práci s nimi by byl takový postup digitalizace map nesmyslný.
2. Pozáruční provoz je problémem každého systému s komponentami podléhajícími autorskému zákonu. Systém je však připravován tak, aby jej resort ČÚZK mohl provozovat a rozvíjet vlastními silami. V závěru projektu k tomu od zhotovitele systému obdrží všechny podklady a dokumentaci, což je řešeno smlouvou se systémovým integrátorem.
3. Náklady na HW pro lokální úroveň představují přibližně 400 mil. Kč, z toho stanice určené specielně pro práci s mapami z této částky tvoří asi 10 %. Náklady na SW pro práci s mapami jsou uvedeny správně. Náklady ve výši přibližně 100 mil. Kč jsou tedy skutečně vyvolány potřebou správy digitálních map a jsou zcela opodstatněné, zakoupená technika a programy budou využity a v dalších letech bude nutné tento rozsah ještě rozšířit v závislosti na vzrůstající potřebě správy většího objemu dat digitálních map. Zpočátku však budou využívány více k produkci těchto digitálních map, než k jejich průběžné aktualizaci.
4. Problematika schopnosti VÚGTK reagovat na skutečně aktuální potřeby rozvoje resortu není předmětem tohoto vyjádření, proto zde musím pouze konstatovat, že k práci na zadání projektu a v projektovém týmu jsme se snažili přizvat každého, kdo mohl a chtěl svými schopnostmi přispět. Tento stav trvá po celou dobu řešení, neboť realizační tým na straně resortu je dlouhodobě poddimenzovaný, jeho členové jsou velmi přetíženi a tato skutečnost má řadu nepříznivých dopadů na tento projekt. Protože oproti předcházející verzi Vyjádření KGK k plnění projektu ISKN z 11. srpna, předané v srpnu na Úřad vlády, autoři vypustili celou řadu nehorázných tvrzení, neboť zřejmě sami uznali jejich neudržitelnost, nebudu se hlouběji důvody tohoto stavu a výsledky dřívějších výzkumných úkolů zabývat.
5. Audit ISKN má poskytnout pohled na dosažení cílů projektu a na splnění smluv, který bude zpracován třetí osobou nezávislou na ČÚZK i APP. Výsledek auditu by měl být akceptován oběma smluvními stranami a podle výroku auditora by měly být případné nedostatky odstraněny. Konsensuální přístup je proto nutný. Byl dohodnut tak, že ČÚZK i APP odsouhlasí seznam firem, které budou vyzvány k předložení nabídek na provedení auditu. Další výběr konkrétního auditora je pak již v rukou zadavatele této veřejné zakázky, kterým je ČÚZK. Jsme přitom vázáni jak zákonem o zadávání veřejných zakázek, tak obsahem výzvy k podání nabídek, která stanoví i kritéria hodnocení. Autor textu zřejmě také přehlédl, že na tomto projektu působí několik dodavatelů, jejichž přibližný podíl z hlediska finančního objemu je následující: APP 20 %, Compaq 20 %, Oracle 15 %, Bentley 10 %, Infinity 35 %. Každý z těchto dodavatelů svůj podíl získal na základě veřejné obchodní soutěže. Je tedy nesprávné psát o APP jako dodavateli prací za 1 mld. Kč. Má-li být proveden skutečně nezávislý audit ISKN, pak by měl být nezávislý také na ČÚZK. Tomu se nebráním, ale také nic takového nemohu zařídit.
6. Tento závěr je úplně nesmyslný, neboť vyřešení majetkoprávních problémů nahromaděných za 50 let nelze očekávat od žádného informačního systému, nikdo rozumný to také nikdy nemohl předpokládat.

Velké komplexní projekty z oblasti informačních technologií, kam ISKN nepochybně patří, bývají dle světových statistik zcela úspěšné (tedy v původně plánovaném čase) pouze ve 20 % případů. Dalších 20 % projektů tohoto druhu bývá dokončeno se zpožděním a jsou to často státem financované projekty. Až 60 % takových projektů dokončeno nebývá. Tyto informace si lze snadno opatřit a já se s nimi seznámil již před několika lety. To je také důvod, proč jsem měl obavy o úspěšné dokončení ISKN po celou dobu práce na tomto projektu. Nejdříve proto, že bylo nesmírně těžké zajistit financování projektu a pracovníky projektových týmů na straně ČÚZK. Později proto, že ve veřejných obchodních soutěžích podávali opravné prostředky i uchazeči o zakázky, kteří nedokázali doložit ani základní dokumenty, bez nichž je zadavatel povinen uchazeče vyloučit a setkávali jsme se také s tím, že nervózní zaměstnanci uchazeče třeba zapomněli do nabídky vložit stránku s nabídkovou cenou, takže veřejné obchodní soutěže nebraly konce. Proto, že některé známé SW produkty při svém použití na složitém projektu vykazují tolik chyb, že zrovna tolik času co psaní aplikace zabere hledání cest jak tyto chyby obejít. Proto, že katastr nemovitostí je složitý a lidé zvenčí do jeho tajů těžko pronikají. Proto, že nemáme ekonomické nástroje jak motivovat vlastní zaměstnance k mimořádným výkonům, bez kterých se velké projekty nedají dokončit. Proto, že nejsme připraveni na provozování tak komplexního a moderního systému 7x 24 hodin týdně.

Pozorný čtenář si jistě povšiml, že přítomný čas jsem použil až v závěru. Moje ostatní obavy jsou již téměř rozptýleny a dnes jsem již přesvědčen, že projekt ISKN patří do prostřední z výše uvedených skupin, tedy , že bude úspěšně dokončen se zpožděním, způsobeným problémy s financováním, s procedurami veřejných zakázek i vnitřními problémy spojenými s nedostatky v práci týmu APP i ČÚZK, s chybami v některých na trhu zavedených SW produktech, v celkové nepřipravenosti státní správy na přijetí a zvládnutí principů projektového řízení. Změny v harmonogramu jsou vždy důsledkem některé z takových příčin. Na rozdíl od autorů “Stanoviska” nevidím “neustálý nárůst finančních prostředků ze státního rozpočtu, o kterých není plně zřejmé, kam vlastně putují”. V tomto ohledu je projekt ISKN výjimkou, neboť bude dokončen s rozpočtovými výdaji nepřekračujícími odhad z r. 1997 zvýšený o inflaci danou vývojem kursu koruny k dolaru.

Velmi ostře se pak musím ohradit proti nařčení z utajování důležitých dokumentů. Zadávací dokumentace byla a je komukoli k dispozici, vždyť je zadáním veřejné zakázky, kde je veřejnost základním principem. Stačí si nalistovat obchodní věstník a každý si může zjistit kdy. kde a za jaký poplatek byla k vyzvednutí v době veřejné obchodní soutěže na systémovou integraci. Po skončení této soutěže byla odložena do spisového archivu ČÚZK a leží tam dodnes. Autoři tohoto nehorázného tvrzení zadavatele veřejné zakázky o její poskytnutí nikdy nepožádali. Úvodní studie ISKN je zcela běžně dostupný dokument, o jehož poskytnutí jsem byl některými zájemci sám v minulosti několikrát požádán a vždy jsem jej zcela neformálně poskytl. KGK o tento dokument poprvé požádala v srpnu 2000 a dostala jej. Při poskytování smluv ČÚZK plně respektuje Metodický pokyn vlády ČR k poskytování informací podle zákona č. 106/1999 Sb., proto KGK na základě její jediné žádosti ze srpna 2000 obdržela podstatnou část smlouvy s APP obsahující předmět smlouvy, veškeré termínové a cenové údaje, a to včetně dodatků.

Až do přečtení tohoto stanoviska mi zůstávalo utajeno přání autorů diskutovat o ISKN, neboť tento zájem projevili poprvé po téměř 4 letech přípravy a realizace projektu ISKN. Obavu, že budu muset rychle najít v nabitém prosincovém kalendáři čas na tuto diskusi, nemám, protože tato slova nejsou míněna vážně. KGK jen hledá nové téma pro další obviňování ČÚZK, když tato snaha v minulosti ohledně postupu digitalizace katastrálních map nebyla u poslanců v Poslanecké sněmovně úspěšná, stejně jako nebyla úspěšná o rok dříve v Senátu. Bude následovat složité a dlouhé vysvětlování a nějaký stín pochybností jistě zbude. A možná právě o to tady jde.

Zcela nezávisle na KGK či ČÚZK zkontroluje Nejvyšší kontrolní úřad nejen tento projekt, ale i další důležité projekty financované státním rozpočtem za posledních 5 let v kapitole ČÚZK, tedy od poslední kontroly NKÚ. Naplánoval si to totiž už v prosinci 1999, kdy Kolegium NKÚ schvalovalo Plán kontrolní činnosti na rok 2000 (byl publikován ve Věstníku NKÚ, částce 4 z r. 1999), tedy v době, kdy KGK kritizovala ČÚZK kvůli digitalizaci katastrálních map a ISKN jí byl ještě zcela lhostejný. A to je moje jediná pozitivní zpráva pro čtenáře. Základní kontrolní mechanismy v této zemi fungují i bez Komory geodetů a kartografů a naše případné chyby při hospodaření s prostředky státního rozpočtu v průběhu realizace ISKN odhalí profesionální kontrolní skupina a budou veřejně publikovány. Snažíme se, abychom takových chyb udělali co nejméně. To mohu říci i za všechny své spolupracovníky.

Původní dokument "Stanovisko Komory geodetů a kartografů a Zeměměřické oborové rady ke stavu plnění projektu Informačního systému katastru nemovitostí (ISKN)"

---

Z časopisu Zeměměřič č. 12/2000